——“十三五”前期研究課題主要觀點綜述（三）

編者按：推進(jìn)中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，要始終把改革作為根本動力。深化農(nóng)村改革，要按照中央總體部署，完善頂層設(shè)計，確保改有所進(jìn)、改有所成。如何進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)村社會發(fā)展活力？近期，農(nóng)業(yè)部計劃司組織“十三五”前期研究課題組專家，圍繞進(jìn)一步深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革進(jìn)行研究并提出了建議。

關(guān)于著力提高中央農(nóng)業(yè)投資效率

（一）中央農(nóng)業(yè)投資管理體制的根本問題是權(quán)責(zé)不清。根據(jù)中國農(nóng)科院詹卉課題組的研究，目前中央農(nóng)業(yè)投資總量是10年前的6倍多，年均增速超過20%，但與GDP相對平穩(wěn)的增長趨勢相比，農(nóng)業(yè)投資增長波動幅度較大，未形成穩(wěn)定的投入增長機(jī)制，尚不能滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)快速增長的需求；中央農(nóng)業(yè)投資仍存在過多投向競爭性領(lǐng)域的“越位”問題和農(nóng)村民生及公益投資較少的“缺位”問題。這些規(guī)模和結(jié)構(gòu)上的問題可以歸結(jié)為投資體制上的“三不清”，即政府與市場邊界不清、中央各部門職責(zé)不清、中央與地方事權(quán)不清�！笆�三五”期間，應(yīng)全面深化政府農(nóng)業(yè)行政管理體制改革，清理現(xiàn)有農(nóng)業(yè)職責(zé)和政策，明確政府市場邊界和中央地方事權(quán)，重點規(guī)范中央政府的農(nóng)業(yè)投資行為，建立職能全面、執(zhí)行有力的大農(nóng)業(yè)部，提高中央農(nóng)業(yè)投資效率。

（二）推動中央投資杠桿化，提升農(nóng)業(yè)投資效率。農(nóng)業(yè)部規(guī)劃設(shè)計研究院唐沖課題組提出，提升農(nóng)業(yè)投資效率，有三點可供探索。一是針對中小型基本建設(shè)項目，鼓勵各類新型經(jīng)營主體承擔(dān)項目建設(shè)，積極探索推行“先建后補(bǔ)”、“報賬制”、“以獎代補(bǔ)”和投資補(bǔ)助等投資方式。二是針對大型基本建設(shè)項目，探索建設(shè)公私合營機(jī)制，在大型沼氣發(fā)電、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測、基層農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)站準(zhǔn)公益領(lǐng)域，引入市場競爭機(jī)制，推進(jìn)股權(quán)投資、經(jīng)營業(yè)績協(xié)議、管理合同、服務(wù)承包合同、租賃投資、收益?zhèn)�券、項目法人招�?biāo)、政府購買服務(wù)等新的政府投融資方式。三是探索推動成立兩只基金，爭取國家財政設(shè)立商品農(nóng)業(yè)建設(shè)基金，為不能獲得商業(yè)信貸的新型經(jīng)營主體提供直接低息信貸或進(jìn)行信貸擔(dān)保；引導(dǎo)國內(nèi)外大企業(yè)、民間基金會、社會團(tuán)體和各界人士捐資成立農(nóng)業(yè)建設(shè)公益基金，拓寬民間資金捐建農(nóng)業(yè)建設(shè)途徑，重點用于農(nóng)民創(chuàng)業(yè)或農(nóng)業(yè)農(nóng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

關(guān)于穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系

（一）構(gòu)建新型土地承包關(guān)系需統(tǒng)籌“人如何動”與“地如何用”。江西農(nóng)業(yè)大學(xué)蔡海生課題組通過對江西省南昌、贛州兩市的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶已出現(xiàn)明顯分化。隨著土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化和普及化，以及新型經(jīng)營主體的不斷壯大，小農(nóng)和兼業(yè)農(nóng)戶的空間會進(jìn)一步縮小，農(nóng)戶分化將更加充分徹底。構(gòu)建新型人地關(guān)系，關(guān)鍵是拓寬農(nóng)民發(fā)展出路，本質(zhì)上是建立和完善新型土地承包經(jīng)營關(guān)系。因此，應(yīng)明確新型農(nóng)村人地關(guān)系發(fā)展路線圖，統(tǒng)籌考慮“人如何動”與“地如何用”的問題。

一是明確農(nóng)民發(fā)展路線。一方面加快培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民，使其適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的分工細(xì)化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，幫助農(nóng)民立足農(nóng)地發(fā)展；另一方面推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程，加強(qiáng)農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)，扶持農(nóng)民跳出農(nóng)地從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。二是明確土地經(jīng)營路線。通過推動土地確權(quán)實現(xiàn)占有、承包、經(jīng)營、收益“四權(quán)分置”。積極推動集體委托代理和信托代理模式，優(yōu)先發(fā)展合作社、家庭農(nóng)場和種養(yǎng)大，實現(xiàn)“土地分散占有、集中連片經(jīng)營”。同時建立土地流轉(zhuǎn)市場準(zhǔn)入機(jī)制，避免土地流轉(zhuǎn)完全市場化，保障弱勢農(nóng)戶利益。

（二）“還權(quán)”同時必須重視“賦能”。南京農(nóng)業(yè)大學(xué)陳會廣課題組認(rèn)為，地方政府在政策實施過程中，往往會在事實上強(qiáng)化政府對農(nóng)村土地的控制，衍生出侵害農(nóng)民土地權(quán)益的問題。這與農(nóng)民缺乏行使自己財產(chǎn)權(quán)能的知識與能力不足有關(guān)。因此在“授人以魚”，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利的同時，應(yīng)注重“授人以漁”，加強(qiáng)農(nóng)民的可行能力建設(shè)。“十三五”時期，應(yīng)加大農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策宣傳力度，宣傳土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，引導(dǎo)農(nóng)民對權(quán)利的認(rèn)知，提高可行能力。借鑒推廣成都農(nóng)村理事會、江蘇金壇農(nóng)民耕地保護(hù)協(xié)會在確權(quán)及糾紛化解中的經(jīng)驗，探索依靠村民民主協(xié)商自主解決矛盾糾紛、提高農(nóng)民自主治理能力的有效路徑。

關(guān)于構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系

（一）應(yīng)關(guān)注基層對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的認(rèn)識誤區(qū)與實踐偏差。農(nóng)業(yè)部管理干部學(xué)院朱守銀課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村基層對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的認(rèn)識上存在三個“迫切”和三個“忽視”：一是發(fā)展土地集中型規(guī)模經(jīng)營的意識和要求迫切，忽視了農(nóng)業(yè)集約化、專業(yè)化、組織化、社會化的有機(jī)結(jié)合。二是行政性整建制大規(guī)模推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的欲望迫切，忽視了農(nóng)戶意愿權(quán)利及客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律。三是對引進(jìn)工商資本，整建制建設(shè)農(nóng)業(yè)園區(qū)、集體農(nóng)莊、生態(tài)莊園的意愿迫切，忽視了農(nóng)民家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)性地位和家庭經(jīng)營的規(guī)律性�！笆�三五”時期構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，應(yīng)注意矯正基層政府認(rèn)識上的誤區(qū)，建立有效機(jī)制防止并修正行為偏差，將政府推進(jìn)新型經(jīng)營體系的著力點轉(zhuǎn)到加強(qiáng)引導(dǎo)和服務(wù)上來，避免行政干預(yù)帶來的不良后果。

（二）適度規(guī)模經(jīng)營實現(xiàn)方式將呈現(xiàn)多樣化。南京農(nóng)業(yè)大學(xué)周應(yīng)恒課題組研究發(fā)現(xiàn)，未來我國的土地經(jīng)營規(guī)模會呈現(xiàn)兩極分化的趨勢，部分具有經(jīng)營能力的農(nóng)戶實現(xiàn)土地的適度規(guī)模經(jīng)營，多數(shù)農(nóng)戶仍將是小規(guī)模經(jīng)營。“十三五”時期，考慮到我國的資源稟賦和農(nóng)產(chǎn)品特征，在適度規(guī)模經(jīng)營的實現(xiàn)方式上可能同時存在三條實現(xiàn)路徑。一是對于土地利用型的農(nóng)產(chǎn)品，尤其是對于糧棉油作物，需要通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)達(dá)到一定的經(jīng)營規(guī)模，并以規(guī)模經(jīng)營戶+社會化服務(wù)組織為主要形式實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營；二是對于勞動密集型的農(nóng)產(chǎn)品，如蔬菜水果等園藝產(chǎn)品，主要通過設(shè)施化、提高附加價，并以規(guī)模生產(chǎn)基地+合作組織為主要形式實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營；三是資本密集型的農(nóng)產(chǎn)品，如畜禽等農(nóng)產(chǎn)品，主要通過資本的擴(kuò)大，以規(guī)模養(yǎng)殖小區(qū)+龍頭企業(yè)為主要形式實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營。

關(guān)于構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系

（一）盡快明確新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系的構(gòu)建思路。中國人民大學(xué)孔祥智課題組認(rèn)為，“十三五”期間應(yīng)明確構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系的思路，具體為：堅持主體多元化、服務(wù)專業(yè)化、運(yùn)行市場化的方向，促進(jìn)公益性服務(wù)和經(jīng)營性服務(wù)相結(jié)合、專項服務(wù)與綜合服務(wù)相協(xié)調(diào)，強(qiáng)化公共服務(wù)組織建設(shè)，大力扶持經(jīng)營性服務(wù)組織發(fā)展，以專業(yè)農(nóng)戶為主要服務(wù)對象，以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為重點扶持對象，通過機(jī)制創(chuàng)新、主體培育、領(lǐng)域拓展和區(qū)域協(xié)調(diào)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)全面快速發(fā)展，形成公共性服務(wù)、合作型服務(wù)、市場化服務(wù)有機(jī)結(jié)合、整體協(xié)調(diào)、全面發(fā)展的新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。服務(wù)性質(zhì)上，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)兼具公共品與私人品的經(jīng)濟(jì)學(xué)特征要求公益性服務(wù)與經(jīng)營性服務(wù)并舉。服務(wù)內(nèi)容上，農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型要求在傳統(tǒng)服務(wù)的基礎(chǔ)上全面拓展包括倉儲物流、品牌宣、電子商務(wù)、金融借貸等多方面服務(wù)。服務(wù)主體上，新型經(jīng)營主體的涌現(xiàn)要求在強(qiáng)化政府機(jī)構(gòu)、涉農(nóng)企業(yè)等傳統(tǒng)服務(wù)主體的基礎(chǔ)上重點扶持農(nóng)民合作社、農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人、專業(yè)化服務(wù)機(jī)構(gòu)等新型服務(wù)主體。

（二）盡快界定政府購買農(nóng)業(yè)服務(wù)的范圍。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心譚智心課題組通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大部分地區(qū)在政府購買農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)方面還停留在概念階段，政府購買服務(wù)的范圍還有待進(jìn)一步界定，目前在政府資金介入的統(tǒng)防統(tǒng)治、機(jī)耕、機(jī)插、機(jī)收等服務(wù)領(lǐng)域?qū)儆跍?zhǔn)公共或非公共性服務(wù)，并且通過專業(yè)化服務(wù)隊或合作社等市場主體可有效操作，而真正公益性農(nóng)業(yè)服務(wù)領(lǐng)域的政府購買供給機(jī)制還有待進(jìn)一步研究探索�！笆�三五”時期政府購買公共服務(wù)的范圍應(yīng)側(cè)重于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)道路、水利、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域。

來源：農(nóng)民日報